張碧暉 中國科學(xué)學(xué)與科技政策研究會原常務(wù)副理事長

黃順江 中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副研究員

鐘書華 華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授

喬新生 中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長、教授

楊國梁 中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所副研究員

前不久，教育部公布4起科研經(jīng)費使用違規(guī)違紀典型案件，7名教授套取國家科技重大專項資金的消息引發(fā)熱議，科研經(jīng)費的使用與管理問題再次受到人們的關(guān)注。那么，科研經(jīng)費的管理存在哪些漏洞？如何從制度上加以監(jiān)督完善？本報約請相關(guān)專家進行深入探討。

大量科研經(jīng)費沒有用于項目，這是個老問題。

科研經(jīng)費用在哪里了

黃順江：科研項目經(jīng)費，主要有兩個方面的開支。

一是研究費用�？蒲泄ぷ魇蔷唧w的調(diào)查、研究和試驗活動，通常是以項目的形式進行組織和開展工作的。項目主持人負責具體的科研活動，項目資金也由其直接掌握和使用。在一般情況下，這部分經(jīng)費的1/3直接用于科研活動的硬支出，如設(shè)備和科研材料購置、調(diào)研活動、勞務(wù)人員的工費等；1/3是項目組成員的補助費和報酬；剩下的1/3則是項目主持人自己可支配的費用，包括個人的報酬和“收益”，以及社會活動和應(yīng)酬費用等。

二是管理費用�？蒲腥藛T都是隸屬于各個科研機構(gòu)的，而不是獨立的自然人�？蒲腥藛T申請到的科研項目，往往是以自己所在的科研機構(gòu)為基礎(chǔ)的。所以，項目資金到了科研單位，單位里的科研管理人員及行政、后勤服務(wù)人員等，也或多或少地參與到項目運作過程中。因而，科研項目資金就必須撥付一部分給單位相關(guān)人員使用。許多科研機構(gòu)，明確規(guī)定要從每個科研項目經(jīng)費中提取一定比例的資金用于單位集體（通常單位里從每個項目經(jīng)費中都要提取至少5%的“管理費”，多者可達30%甚至40%以上）。

一般的科研項目，只有上述兩個方面的費用。但是，對于一些特別大的科研項目，尤其是那些跨學(xué)科、多部門參與的“合作”或“聯(lián)合攻關(guān)”項目，通常需要有專門的組織和協(xié)調(diào)人員。很多大的科研項目，專門有一塊資金用于項目的組織協(xié)調(diào)工作。

各個項目的大小、組織結(jié)構(gòu)不同，上述兩部分或三部分支出所占比例有很大差異。對于一些小項目，許多單位不再提取“管理費”。這樣，課題經(jīng)費即可用于項目本身，即全部為研究費用。而對于大中型項目，各個單位里的管理費是必不可少的。而且，越是大的項目，管理費提取比例會更大些。對于那些特別大的科研項目，還要增加一項組織協(xié)調(diào)費用。所以，有些大的科研項目資金真正用于科研活動中的費用（即研究費用）只占40%，并不稀奇。

事實上，上述兩項或三項費用，還算是正常“合理”的開支，只不過各部分比例大小有所差異罷了。而有些項目，由于組織管理上的問題，非常混亂，還會有很多不合理的開支。這時，可能連40%的實際使用率也達不到。當然，這就屬于“問題”項目了。

鐘書華：大量科研經(jīng)費沒有用到項目，這是個老問題。我認為其中有兩個原因，其一，科技人員本身有違規(guī)行為，科技界本身也是社會群體的一部分，不能獨善其身；其二，違規(guī)有兩種類型，一種是貪婪，惡意違規(guī)，這屬于法律法規(guī)處理的問題，另一種是結(jié)構(gòu)性違規(guī)，這是管理制度缺陷導(dǎo)致的違規(guī)。

比如，高校的科研主要靠研究生完成。按發(fā)達國家的經(jīng)驗，應(yīng)給予他們科研補貼，但按規(guī)定我們沒有這項開支，導(dǎo)致項目負責人只好挪用其他開支。這種做法合理不合規(guī)。

對惡意挪用科研經(jīng)費的，應(yīng)按法律法規(guī)處理；同時，也須深化科研經(jīng)費管理制度改革，這才是根本。

科學(xué)研究工作最根本的是腦力勞動，但我國現(xiàn)有的財務(wù)報銷制度根本無法體現(xiàn)出科研人員腦力勞動的價值。

科研經(jīng)費應(yīng)該包括人力成本嗎

楊國梁：我認為不當侵占科研經(jīng)費的問題主要是由于歷史遺留問題造成的觀念錯位造成的。我國科技管理體系為了鼓勵大家積極承擔科研課題，提高科研人員收入，調(diào)動積極性，默認了科研人員可以從承擔課題的經(jīng)費中提取績效或提成的做法，而且將科研經(jīng)費按照個人課題的方式進行管理，課題負責人擁有對科研經(jīng)費的完全支配權(quán)（刨除一定的管理費后），進而造成科研人員普遍認為自己爭取到的科研經(jīng)費就是自己的私人財產(chǎn)和收入。在這樣的觀念下，科研人員就認為用自己掌握的科研經(jīng)費去進行個人的消費也是理所當然的，甚至某些科研管理人員也會用委托課題的方式，作為對“忠心”的下屬進行獎勵的手段，特別是在這種情況下，委托方和承擔方都不會認真地從事相關(guān)科研工作，也沒有人關(guān)心相應(yīng)的產(chǎn)出，因為這種課題本身就是一種利益的交換，相關(guān)經(jīng)費的花費也必然是“腐敗”的。

我認為在嚴格管理科研經(jīng)費，杜絕科研腐敗的同時，需要大幅提高有能力的科研人員的收入，但是需要嚴格有能力科研人員的認定標準。如果單純地提高科研人員收入，以我國研究人員320萬（2012年數(shù)據(jù)）的體量，也不現(xiàn)實。而且，我們國家現(xiàn)在“教授”“研究員”已經(jīng)成了泛濫的態(tài)勢，建議現(xiàn)有科研人員，可以自行選擇是否進入tenure-track模式，如果進入tenure-track則給予相對較高的待遇和支持，使之可以安心科研，通過嚴格的國際評估考核給予穩(wěn)定職位；不能通過則需要另謀高就。如果不選擇進入tenure-track模式，則按照老的模式，保持或者降低現(xiàn)有收入水平。

喬新生：科研工作是一個非常復(fù)雜的工作，其中既有體力勞動也有腦力勞動，但最根本的是腦力勞動。但令人感到遺憾的是，在我國現(xiàn)有的財務(wù)報銷制度中根本無法體現(xiàn)出科研人員的腦力勞動的價值。在絕大多數(shù)發(fā)達國家，如果科研成果獲得審批，那么科研經(jīng)費可以自行掌握�？蒲腥藛T可以把大量的科研經(jīng)費用于聘請最優(yōu)秀的科學(xué)家，可以用于支付科研人員的勞動報酬。可是在我國的自然科學(xué)基金和社會科學(xué)基金中，并不包括科研人員勞動報酬的內(nèi)容。這就使得科研工作人員在繁重的科研勞動工作之外，還必須搜集大量的發(fā)票，用來支付科研人員的勞動報酬問題。

對我國的自然科學(xué)基金、社會科學(xué)基金資助項目進行全面的審核非常有必要。建議國務(wù)院出臺專門的辦法，要求凡是2012年到2014年國家資助的自然科學(xué)基金和社會科學(xué)基金項目，都必須通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)公開自己的科研成果和經(jīng)費的使用情況。如果科研成果缺乏必要的質(zhì)量，那么應(yīng)當要求科研課題負責人出面作出解釋，如果科研經(jīng)費的使用情況不透明，那么，國家自然科學(xué)基金和社會科學(xué)基金管理負責人可以將有關(guān)課題申報的原始資料公布，并且與科研課題的總結(jié)報告進行比較，發(fā)現(xiàn)問題，并且開展專項調(diào)查。今后國家社會科學(xué)基金、自然科學(xué)基金管理部門可以明確規(guī)定，凡是接受國家自然科學(xué)基金、社會科學(xué)基金資助的項目，都必須按照公開化的原則對社會各界公開項目的實施情況以及經(jīng)費的使用情況，如果不能做到雙公開，那么，可以追究自然科學(xué)基金、社會科學(xué)基金項目負責人的法律責任。

黃順江：在當前形勢下，如果單獨成立一批科研監(jiān)理機構(gòu)并參與項目運作，會增加管理費用，進一步降低項目資金的使用效率。為簡便起見，可以由各個科研機構(gòu)自己來完成這一任務(wù)。為此，各單位應(yīng)單獨設(shè)立一位專門負責科研項目的領(lǐng)導(dǎo)（通常為副職），以負責對本單位大中型科研項目進行日常監(jiān)管，包括科研進展和經(jīng)費使用情況等。但是，該負責人不能成為項目組成員，也不能接受項目組或項目主持人的報償（否則，按行賄受賄罪查處）。此監(jiān)督工作屬于該科研機構(gòu)正常的科研項目管理業(yè)務(wù)，不增加額外的管理費用（科研機構(gòu)從本單位科研人員的科研項目中提取的管理費，就包含了機構(gòu)主要負責人對本項目進行日常管理的費用）。

事實上，每一個科研機構(gòu)都有一位專門負責科研工作的領(lǐng)導(dǎo)人。但是，過去這些負責人通常只是主抓科研工作，并不對科研項目進行具體的監(jiān)督檢查。而且，這些科研負責人通常自身就是科研主帥，承擔著多個科研項目，也顧不上對每個科研項目進行具體、深入的監(jiān)督管理工作�，F(xiàn)在需要強調(diào)的是，各科研機構(gòu)的科研負責人，只當裁判，不作教練，專職于本單位重大科研項目的日常運行和資金監(jiān)管。

科研經(jīng)費使用及科研人員薪酬缺乏透明化。

科研經(jīng)費管理制度難辭其咎

楊國梁：我認為科研經(jīng)費管理制度主要存在如下漏洞：

（1） 主持、參與科研項目的研究人員的時間分配問題。目前由于沒有統(tǒng)一的科研項目管理平臺，不少科研人員都在“超負荷”的工作（平均下來每年工作量遠遠超過12個月，或每天遠遠超過24個小時），造成不少學(xué)術(shù)“大牛”，到處掛名拿課題，然后轉(zhuǎn)手分包給其他人員，自己從中提成。而國外，往往會要求說明在每個課題上要花多少個小時，當小時數(shù)達到法定工作時間后，就不能再增加了，從而避免了到處掛名的現(xiàn)象。針對這一問題，我認為需要建立統(tǒng)一的科研項目管理平臺，在時間分配的層面避免資源過度集中，形成學(xué)術(shù)老板和科研包工頭。

（2） 避免科研經(jīng)費與科課題負責人個人收入脫鉤。我認為科研活動為研究人員帶來的應(yīng)該主要是學(xué)術(shù)成就和學(xué)術(shù)聲譽，而不是個人收入，或者是有上限的收入（這也是國外通行的規(guī)范，歐洲一般經(jīng)費與收入無關(guān)；美國大學(xué)是最多發(fā)假期的3個月工資）。當然，這樣的話，必然有人會認為這么做會挫傷研究人員的積極性。但我認為真正想從事科研的恰恰是被科研“理想主義”所激勵的，過多關(guān)注收入的科研人員并不是真正對科研感興趣的。

（3） 嚴格規(guī)范科研經(jīng)費管理與使用，形成統(tǒng)一的科研經(jīng)費管理機制。在國外，雖然科研項目的主持人負責科研項目的執(zhí)行和進展，但是他們往往并不直接經(jīng)手經(jīng)費。國外的科研機構(gòu)往往有專門的科研經(jīng)費管理辦公室，統(tǒng)籌整個機構(gòu)或部門的科研經(jīng)費（根據(jù)核算單元而定），例如：課題組成員需要出差，或者舉辦研討會，需要經(jīng)費支出的話，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)/負責人審核同意后，由經(jīng)費管理辦公室統(tǒng)一操辦，比如直接將款項匯入出差所住酒店，直接將勞務(wù)費發(fā)放到研究生手中等等。同時，國外的科研機構(gòu)往往會為研究人員統(tǒng)一提供基本辦公條件和設(shè)施，年輕研究人員與資深研究人員之間并不存在人身依附關(guān)系，可以相對自由地選擇自己參與或承提的課題。

喬新生：坦率地說，當前我國科研經(jīng)費的管理存在以下幾個方面的問題：第一，重視科研課題的申報，在科研課題申報的過程中出現(xiàn)了論資排隊的現(xiàn)象；忽視科研課題的科學(xué)研究過程，導(dǎo)致一些科研經(jīng)費遲遲不能撥付到位，大量的科研活動無法按時進行；第二，重視科研成果的鑒定，舉行煩瑣的科研成果專家鑒定會，讓科研人員不勝其煩；但忽視了科研成果的推廣應(yīng)用，從而導(dǎo)致絕大多數(shù)科研成果被束之高閣；第三，重視科研經(jīng)費的財務(wù)報銷管理，制定各種各樣的科研經(jīng)費報銷制度，但是忽視了科學(xué)研究的特殊性，沒有為科學(xué)家獨立開展科學(xué)研究創(chuàng)造寬松的環(huán)境�，F(xiàn)在一些單位科學(xué)家申請報銷科研經(jīng)費需要耗費大量的時間，這不僅不利于科學(xué)研究工作的開展，更重要的是打擊了科研人員的工作積極性。

科研經(jīng)費應(yīng)該實行“目標管理”，用對成果質(zhì)量的要求反向約束科研人員的科研行為。

科研經(jīng)費管理路在何方

鐘書華：第一，應(yīng)根據(jù)科研實際，擴展科研預(yù)算支付范圍。現(xiàn)行的管理制度規(guī)定有些不合理，比如，沒有科研補貼（勞務(wù)費），或補貼比例偏低。再如，有些項目規(guī)定不能購置設(shè)備，但科研又須添置設(shè)備，這就導(dǎo)致了違規(guī)。最突出的是勞務(wù)費問題。我在基層經(jīng)常與科技人員打交道，看到許多項目負責人把經(jīng)費以勞務(wù)費形式發(fā)給團隊成員。媒體報道的那種挪為己用的情形還是個別現(xiàn)象，科技界在整個社會還是表現(xiàn)較好的群體。

第二，要嚴格遵守撥款時限。有的項目年初立項，可能到年底才把經(jīng)費撥過來。最典型的是，有的項目完成了才給經(jīng)費。這是沿用市場經(jīng)濟甲方和乙方的做法，比如，讓乙方（施工方）先墊經(jīng)費啟動，工程完后才支付全部款項。在科研中，項目結(jié)題時間到了，必須完成，但此時經(jīng)費沒到位，只好去挪用，于是違規(guī)。

第三，財務(wù)、審計部門圖方便，規(guī)定年度項目經(jīng)費須當年用完，促使基層單位年終突擊花錢，造成浪費。這合規(guī)、合理，但不合情�？萍既藛T通常精打細算，到了年終，節(jié)約的經(jīng)費為避免上交，只好集中花掉，甚至包括一些意義不大的花費。因此，應(yīng)強調(diào)目標管理，改革經(jīng)費上交規(guī)定。建議只要完成項目任務(wù)，剩余經(jīng)費中，除20%-40%上交，其他的歸項目團隊所有，并只能用于未來的科研投入。這一點也是很多基層科研人員的呼聲。

張碧暉：我們的科研經(jīng)費管理可以說是“既沒有原則，又沒有約束”。“一管就死，一放就亂”的科研經(jīng)費管理現(xiàn)象是長期造成的，已成為科研經(jīng)費管理的一個很大的矛盾，但是如果從源頭管好，這個問題還是可以解決的。

科研經(jīng)費應(yīng)該實行“目標管理”，用對成果質(zhì)量的要求反向約束科研人員的科研行為。我國的科研管理中往往忽視的就是最后的成果審查。如果科研人員能對最后的成果負責，也就能對科研過程中每一筆經(jīng)費的使用和去向負責；如果對成果的評價都是不了了之、走過場的話，科研經(jīng)費的合理使用如何保障？

此外，我國目前科技界的科研道德還有待提高。國外的經(jīng)驗表明，在科研經(jīng)費管理較為合理的國家，科研人員將自己的學(xué)術(shù)聲譽看得非常重要，要想在學(xué)術(shù)圈立足必須珍惜自己的學(xué)術(shù)聲譽，不然就會有被排除出學(xué)術(shù)圈的風險。對于在經(jīng)費使用上有過劣跡的科研人員，應(yīng)該進入“黑名單”，對其今后的經(jīng)費申請進行一定限制，這樣也可以使科研人員“不敢”科研腐敗。

黃順江：當前的科研經(jīng)費管理，主要是由各單位里的財會人員進行管理的。而財會人員不是科研人員，對科研業(yè)務(wù)不懂，無法辨別每一項支出的合理性（他們不參與項目活動，并不知道實際開支情況）。于是，只能按照國家的財務(wù)制度和科研經(jīng)費使用規(guī)定進行簡單的管理。而我國的財務(wù)制度，時緊時松。松的時候，經(jīng)費使用順利（只要有支出幾乎都可以報銷掉），科研工作很方便（但經(jīng)費使用上可能會出現(xiàn)一些不合理現(xiàn)象）。然而，緊的時候，很多合理支出也不能報銷。這時，雖然經(jīng)費使用不會出現(xiàn)問題，但卻會影響到科研工作的進展。

為了保證科研工作的正常進行，并最大限度地保證科研經(jīng)費使用的合理性，經(jīng)費管理必須寬嚴適度。為此，建議采取既嚴格又靈活的管理方式。要嚴格的，是那些大的支出，尤其是重大項目的大項支出。而對于項目活動中的小的費用支出，可以采取包干制的辦法，控制一個總的額度，具體支出可由科研人員自行支配。例如，去某地調(diào)研的差旅費，可以拿機票、火車票、住宿票、餐票等實際票據(jù)報銷。但對于票據(jù)不全或不合規(guī)的（如偏遠地區(qū)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村及野外考察，很難得到合規(guī)的票據(jù)），可以規(guī)定一個低標準，采取部分報銷和部分補助（以補助替代實際支出），或全部補助而不予報銷的辦法，以解決報銷難的問題。

另外，今后的科研計劃，應(yīng)重點資助一線科研人員。一個人的精力是有限的，在一個時段內(nèi)只能從事一項科研活動。所以，原則上，課題設(shè)計應(yīng)保證每一位科研人員在一個時段內(nèi)都有科研項目，或都能夠參與科研項目，且最多只能主持或參與一項科研活動。這樣，最好是多設(shè)小項目，由每一位科研人員個人就可以獨立完成。項目小，資金不多，既容易管理，也不會出現(xiàn)很大的問題。而大項目，尤其是國家重大項目，應(yīng)盡可能地少而精。大項目資金多，資金使用效率自然就會降低。實踐已充分證明，大項目的資金使用效率是非常低的，成果也并不突出；而小項目的資金使用效率和產(chǎn)出效益，相對是高的。

許多大項目的主持人，自身成了承包并轉(zhuǎn)包項目的皮包公司，并不真正從事科研活動。這些人手握重金，目標往往不在科研上，而是社會或政治利益。而真正的科研人員，卻苦于拉不到項目，只能參與別人的項目，為那些項目大亨打工。所以，這種不合理的科研體制，需要改革了。真正的科研生產(chǎn)力，是那些一線科研人員�？蒲兄贫雀母锏姆较�，就是經(jīng)費資助的重心移向一線科研人員，使錢真正花到科研運作上。這就需要一種扁平化的管理模式，以提高科研效率。

（本版由王劍、王卉、韓天琪采寫）