編者按：
近年來，隨著我國科研經(jīng)費投入的增多，如何有效管理資金日益成為一個重要課題。本版圍繞“科研經(jīng)費分配與管理”的話題，約請科技政策與管理方面的學(xué)者進行筆談，對科研經(jīng)費的管理機制、評審制度和分配模式等問題作深入探討，以期推動相關(guān)的改革。
科研經(jīng)費流失是制度問題
■張碧暉
上世紀(jì)90年代，我在一個中心城市當(dāng)科委主任，腦子里經(jīng)常在想一個問題，科研項目如何找最合適的人來做，科研經(jīng)費如何用在刀刃上？后來才知道，這是一個制度層面的問題，在當(dāng)時是得不到答案的。這幾年，有關(guān)科研經(jīng)費的效率問題，議論得很多，甚至海外也在關(guān)心這個問題。
近5年來，中國研發(fā)經(jīng)費投入實現(xiàn)了每年20%左右的增長，2012年已達到10298億元，其中財政科技支出5600億元。按照匯率計算，我國研發(fā)經(jīng)費投入總量目前位居世界第三，投入強度在新興發(fā)展國家中居領(lǐng)先地位。然而，與此相悖的是，我國科技的國際競爭力卻逐年下降。以科技投入得出的論文產(chǎn)出為例，據(jù)ISI公布，這兩年全世界有6466名高引文科學(xué)家，其中美國4127人，500~100人的依次是英國、日本、德國、澳大利亞、瑞士和荷蘭，中國僅39人。這39人中，香港20人，臺灣14人，大陸5人，其中還有2人在美國進修和工作。我國的科研勞動生產(chǎn)率本來就相當(dāng)?shù)拖�，從每萬名R&D人員國際科技論文數(shù)看，中國基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的科研勞動生產(chǎn)率，大致是市場經(jīng)濟發(fā)達國家的1/5。從每萬名R&D人員發(fā)明專利數(shù)量看就更低。每篇論文投入的成本卻高于這些國家。一些所謂的研究，既不產(chǎn)生新的知識，對企業(yè)也沒有幫助，大多數(shù)研發(fā)人員只是在做模仿跟蹤開發(fā)工作。近年來，不論是中國科協(xié)的調(diào)查還是財政部門的審計，以及許多個案研究，都說明我國的科研經(jīng)費嚴(yán)重流失，真正用于科技開發(fā)的比例低，而用在開會、出差、接待上的比例非常高。科研經(jīng)費的大量流失，是資源分配的制度出了問題。
首先，早有學(xué)者指出，我國科技資源的配置與使用效率低下，本質(zhì)上是高度集中的計劃體制下，忽視科技資源的資本屬性，以及科技資源主要依靠行政配置的結(jié)果；而市場經(jīng)濟條件下的科技資源的配置與使用效率問題，本質(zhì)上是“科技資源”向“科技資本”轉(zhuǎn)型。改革開放已經(jīng)30多年了，但是在科技、教育領(lǐng)域，計劃體制的思想仍然根深蒂固�？萍碱I(lǐng)域中以行政手段配置為主導(dǎo)的本質(zhì)基本未改變，從科研項目、基地建設(shè)、科研條件到關(guān)鍵材料、關(guān)鍵設(shè)備均納入計劃管理。計劃的制定，通常由政府部門制定所謂的原則、指導(dǎo)思想、優(yōu)先領(lǐng)域和項目指南；然后從項目申報、審核、評估、立項、檢查、中期評估、監(jiān)督與管理、項目鑒定驗收直至組織推廣應(yīng)用，形成一個長過程的行政管理鏈。由于現(xiàn)行科技投入分為國家、地方和單位幾個層次，形成多部門、多層次構(gòu)成的縱橫交織的科技計劃管理體系，因而資源分散，項目低水平重復(fù)。這些是造成科技投入效率低下的制度原因，其直接后果就是中國很少產(chǎn)生具有創(chuàng)造性知識產(chǎn)權(quán)的重大科技成果，也難以推動革命性創(chuàng)新。甚至一些所謂大計劃成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。
其次，毫無疑問，只要科技資源掌握在政府手中，過度的行政化，必定會帶來權(quán)力尋租，因而腐敗嚴(yán)重。和其他領(lǐng)域一樣，科研經(jīng)費的配置也有不少潛規(guī)則：科技經(jīng)費補貼多少、按多少比例返還，已是公開的秘密；違規(guī)干預(yù)專家評審、項目立項、經(jīng)費安排等等，更是行政部門的常態(tài)。最近，某省科技廳長和省會城市科技局長雙雙落馬，是這種過度行政化管理導(dǎo)致系統(tǒng)腐敗的結(jié)果。正如愛因斯坦說的：“只要碰上機會，任何人類活動的領(lǐng)域都是合適的，他們究竟成為工程師、官吏、商人還是科學(xué)家，完全取決于環(huán)境。”科技腐敗是權(quán)力腐敗的衍生品�，F(xiàn)在，在大學(xué)和科研單位，最牛的人是能拿到科研項目的，也就是說能搞到錢的人。搞不到項目和錢，科研水平再高也是白搭；能搞到項目和錢，什么都不做甚至沒有科研人員都沒有關(guān)系，可以承包下去。學(xué)術(shù)腐敗和權(quán)力腐敗結(jié)合十分可怕，申報項目時轟轟烈烈，結(jié)題時草草收場。一套結(jié)題驗收的形式走下來，科研單位得到了實惠。行政部門及其官員可以把言過其實甚至子虛烏有的“科研成果”當(dāng)成政績。項目承包人和首席科學(xué)家有了職務(wù)和職稱晉升條件�？蒲型度氲牟缓侠�，使科研人員忙于拉關(guān)系、跑項目，重申報、輕研究，一些科研人員甚至把課題當(dāng)成“圈錢”的手段。這幾年，學(xué)術(shù)腐敗累累曝光，科研人員反映強烈，但并未引起相關(guān)部門的充分重視，說是“零容忍”，實則很容忍，處理普遍過輕，有法不治眾的趨勢，震驚全國的“漢芯”事件也只是撤了當(dāng)事人的職務(wù)。如果不能有效整治腐敗現(xiàn)象，難于建立起誠信制度，必將敗壞科研傳統(tǒng)和作風(fēng)，自廢“長城”。
再次，發(fā)揮第三方評估機構(gòu)作用不夠，政府轉(zhuǎn)變職能只停留在口頭上。近年來，大學(xué)評估的行政化，證明弊端甚多，大量造假幾成災(zāi)難，專家的評估難做到公平、公正。由政府主導(dǎo)的科研項目評審也是一樣，科研經(jīng)費配置不盡合理，“馬太效應(yīng)”無處不在。一些名人成了科研專業(yè)戶，常年多個項目，根本不可能親自研究。中國的院士、“某某學(xué)者”為什么成為香餑餑，就是因為能拿到項目，張曙光賄選院士事件揭開的也許只是冰山一角。全世界的院士可能都沒有中國的院士忙，不少院士據(jù)說每年有近百天在飛機上。大學(xué)也是這樣，有的名校每年幾十億元、近百億元課題費，效果并不那么好。據(jù)對30所“985工程”院�？蒲行实膶嵶C分析，政府投入比例80%~90%的高校和政府投入20%~30%的高校產(chǎn)出論文數(shù)和專利數(shù)差不多，因為超出科研能力的投入是不會有效果的。要真正轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)一些不必要權(quán)限的退出機制，讓科研經(jīng)費的“主審”從政府官員轉(zhuǎn)移到中介機構(gòu)、金融機構(gòu)和評估專家，實現(xiàn)真正意義上的“同行評議”。
最后，科研經(jīng)費要靠制度監(jiān)督和科學(xué)管理�？蒲薪�(jīng)費逐步從過去的“政府出錢，企業(yè)研發(fā)”過渡到“企業(yè)出錢、政府補貼”的方式，財政的錢主要應(yīng)該放在技術(shù)服務(wù)平臺上形成競爭態(tài)勢�？蒲辛㈨椧坦_透明，接受監(jiān)督。要建立科研分類評價體系，我曾與科學(xué)計量學(xué)泰斗布勞溫的大弟子討論過，大學(xué)評估要注重學(xué)科專業(yè)水平和專業(yè)能力的評估，而不是放在大學(xué)規(guī)模、研究生數(shù)量上，要建立科研誠信制度包括污點記錄。在探索性的研究上，要允許不在“指南”上的偏題、怪題立項�？萍紕�(chuàng)新的源頭是科技人員的原始沖動，喬布斯、發(fā)明手機的好萊塢演員貝蒂·拉姆就是生動的例子。創(chuàng)新有時是“有心栽花花不開，無心插柳柳成蔭”。要鼓勵探索，寬容失敗。
（作者系中國科學(xué)學(xué)與科技政策研究會原常務(wù)副理事長）
在科學(xué)與政治之間提升科研經(jīng)費管理水平
■龔旭
國家財政支持的科研項目的經(jīng)費管理問題，是一個跨越在宏觀與微觀之間、科學(xué)與政治之間的科學(xué)政策問題。在宏觀方面，涉及國家科學(xué)體制、科研資源配置等問題；在微觀方面，涉及人力資源管理、科研誠信建設(shè)等問題。從科學(xué)角度看，科研經(jīng)費管理必須尊重科研活動的特點與規(guī)律，必須有利于激發(fā)與保護科研人員的創(chuàng)造力；而從政治角度看，作為國家財政組成部分的科研經(jīng)費的支出又必須符合公共財政的使用要求，必須接受政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督。
21世紀(jì)以來我國政府對科研的投入持續(xù)加大直至突破“千億大關(guān)”，不僅極大地促進了科研產(chǎn)出，也悄然改變著科研的“生態(tài)”。科學(xué)家自律和科研機構(gòu)內(nèi)部控制能否實現(xiàn)科研經(jīng)費的合理規(guī)范使用？科研經(jīng)費管理是否應(yīng)該實現(xiàn)從粗放到精細(xì)的轉(zhuǎn)型？政府在經(jīng)費監(jiān)管的微觀方面和更加宏觀的方面可以有哪些作為？如此等等。這些問題不僅是科學(xué)界和政府所關(guān)心的，更是社會公眾日益關(guān)注的。
針對我國科學(xué)基金項目經(jīng)費管理中常見的問題，筆者著重分析目前科研經(jīng)費管理中比較突出的三個問題，并嘗試提出可能的政策建議。
一是成本核算問題�？蒲匈Y助機構(gòu)通過科研項目下達的所謂“科研經(jīng)費”，實際上就是為科研活動所支付的部分或全部成本。真實合規(guī)的成本是項目經(jīng)費預(yù)算與決算的重要依據(jù)，也是經(jīng)費使用監(jiān)管的基礎(chǔ)。在美國科學(xué)基金項目的經(jīng)費預(yù)算中，科研成本（即科研經(jīng)費）由直接成本和間接成本構(gòu)成，直接成本包括直接發(fā)生成本（直接參與項目研究的人工成本、直接與本項目相關(guān)的材料設(shè)備等成本）和直接分配成本（與多個項目共享但可以精確分配到本項目的相關(guān)成本），間接成本則指不能明確追溯至具體項目卻是科研機構(gòu)日常運轉(zhuǎn)以及項目執(zhí)行中必不可少的成本，一般包括與管理成本和設(shè)施占用成本。直接成本預(yù)算由項目負(fù)責(zé)人提出，間接成本預(yù)算由資助機構(gòu)與受資助機構(gòu)協(xié)商決定（并直接撥付給受資助機構(gòu)）。相比之下，我國科學(xué)基金項目經(jīng)費預(yù)算沒有確立科研成本的概念，只是列出了科研項目中可以支出的經(jīng)費科目，包括研究經(jīng)費（科研業(yè)務(wù)費、實驗室材料費、儀器設(shè)備費等）、國際合作與交流費、勞務(wù)費和管理費（管理費由受資助單位從項目總經(jīng)費中扣除）。但沒有成本的概念，就很難對科研項目的經(jīng)費進行全面系統(tǒng)和相對準(zhǔn)確的核算。
以項目的人工成本為例。在美國的基金項目經(jīng)費中，可以包括大學(xué)教師的部分工資（大學(xué)不支付的2~3個月工資，且不高于本系同職稱教師的平均工資水平）、特聘人員工資（僅支付承擔(dān)本項目期間的工資）和研究生獎學(xué)金或補助金等；在我國的基金項目中，僅能夠支付研究生和博士后的勞務(wù)費，且不能超過項目總經(jīng)費的一定比例（比例問題一直受到科研人員的詬�。６邽槭裁磿羞@樣的差異？筆者認(rèn)為，這大概是因為中國從事科研工作的人員的人工成本很難準(zhǔn)確核定，而人工成本難以核定的主要原因則是缺乏統(tǒng)一規(guī)范的定價機制。我國科研領(lǐng)域的勞動力定價機制不明確，即便是科研人員薪酬這項看似最容易定價的成本，既不是市場定價，也不是政府定價，而是一種似乎誰也說不清的混合定價機制。因此，要解決我國科研項目的成本核算問題，政府的首要任務(wù)是繼續(xù)推進市場化改革，建立健全真正的勞動力市場，使得科研人員的價值能夠通過合理的薪酬得到真實體現(xiàn)，而不是科研人員“八仙過海”采取各種合規(guī)或不合規(guī)的手段來提高自己的收入水平。由于無法真實準(zhǔn)確地核算人工成本——其實這正是科研項目中最重要的成本構(gòu)成要素，自然就無法準(zhǔn)確地制定科研項目的經(jīng)費預(yù)算，經(jīng)費監(jiān)管也難以奏效。
二是管理配套問題�？蒲匈Y助機構(gòu)雖然制定了科研項目經(jīng)費管理的相關(guān)制度和辦法，可基金項目經(jīng)費的實際管理工作則是由項目負(fù)責(zé)人所在單位（即依托單位）來承擔(dān)的，依托單位對科研經(jīng)費有其自己的管理辦法，而這二者對經(jīng)費使用的要求之間可能存在差異。基金委監(jiān)督審計部門曾在公開發(fā)布的項目經(jīng)費使用情況審計結(jié)果通報中，明確指出“有的項目依托單位科研經(jīng)費管理辦法與基金項目資助經(jīng)費管理辦法相悖”，包括依托單位管理費提取比例和實際經(jīng)費開支范圍超出基金委經(jīng)費管理辦法的規(guī)定等，責(zé)成加以改正。在美國，白宮預(yù)算管理部門的政策文件明確規(guī)定了政府資助的科研項目的成本分類、支出明細(xì)、計算方法等，例如大學(xué)承擔(dān)的科研項目可能發(fā)生的成本共計54項，哪些科目可以作為直接成本或間接成本或者既可作為直接成本又可作為間接成本，而哪些既不能列為直接成本也不能列為間接成本，這樣的規(guī)定無論是資助機構(gòu)還是項目依托單位都必須執(zhí)行。我國政府沒有類似的經(jīng)費支出管理的統(tǒng)一規(guī)定，不僅發(fā)放資助的機構(gòu)（如基金委和科技部）缺乏統(tǒng)一的要求，各項目依托單位亦執(zhí)行不同的內(nèi)部經(jīng)費管理辦法，資助方與依托單位在科研經(jīng)費使用方面的要求也有差異。這樣不僅造成了管理上的混亂，也給經(jīng)費監(jiān)管帶來困難。政府應(yīng)在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺全面、統(tǒng)一、規(guī)范、合理、可行的科研項目成本核算辦法和經(jīng)費管理指南，使之成為資助機構(gòu)和依托單位都能夠參照執(zhí)行的政策文件，以從根本上解決經(jīng)費管理配套的問題。
三是專業(yè)監(jiān)管問題�？蒲薪�(jīng)費監(jiān)管是一項業(yè)務(wù)性很強的工作，必須由專業(yè)性機構(gòu)和專業(yè)人員承擔(dān)，否則無法判斷所發(fā)現(xiàn)問題是源自制度本身還是制度執(zhí)行中產(chǎn)生的問題，也無法輕易發(fā)現(xiàn)制度漏洞并加以填補。仍以美國為例，美國科學(xué)基金會總監(jiān)察長辦公室作為一個專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，科研經(jīng)費監(jiān)管是其工作職責(zé)之一，即負(fù)責(zé)調(diào)查和處理資助項目經(jīng)費使用中的造假、浪費、濫用以及其他不端行為。該機構(gòu)80多位工作人員都具有科研背景或者法律、會計、審計等專業(yè)的從業(yè)資格，每年定期向國會和基金會報告工作；同時及時處理經(jīng)費審計中發(fā)現(xiàn)的問題。與之相比，我們有較大差距，例如基金委的監(jiān)督審計部門不僅工作人員有限（不足10人），而且?guī)缀鯖]有會計和審計專業(yè)的人員。培育真正能夠獨立開展監(jiān)督工作的部門，并提高監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平，同時加大處罰力度，也應(yīng)是我們的努力方向。
總之，提高科研經(jīng)費管理水平需要科學(xué)界和政府在科學(xué)與政治之間共同努力�？蒲腥藛T的規(guī)則意識、責(zé)任意識以及自覺自律至關(guān)重要，但政府更應(yīng)該為科研活動營造良好的制度環(huán)境，充分尊重科研人員的勞動，合理測算科研活動的成本構(gòu)成，制定適用于各類科研機構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)范的經(jīng)費管理辦法，明確規(guī)定科研活動的成本分類、支出明細(xì)和核算方法，強化預(yù)算管理；同時建立健全公開公正的科研經(jīng)費使用監(jiān)管制度，提升監(jiān)管的專業(yè)化水平和處罰力度，確保國家對科研的巨額投入得到高效合理使用。
（作者系國家自然科學(xué)基金委員會政策局研究員）
科研間接費用管理的幾點思考
■張明喜
科研經(jīng)費按支出可分為直接費用和間接費用。直接費用是指在科研過程中發(fā)生的與研究直接相關(guān)的費用，而間接費用是指承擔(dān)課題任務(wù)的單位在組織實施課題過程中發(fā)生的無法在直接費用中列支的相關(guān)費用。2011年財政部、科技部頒布《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教〔2011〕434號），對國家科技計劃經(jīng)費管理有關(guān)規(guī)定進行了調(diào)整，重新將課題經(jīng)費分成直接費用和間接費用�，F(xiàn)就我國科研間接費用政策及管理發(fā)表一點淺見，愿與大家一起探討。
此次改革的突破點
突破點之一是完善課題間接成本補償機制，明確補償渠道。一方面，明確了管理部門以“間接費用”的方式對承擔(dān)單位消耗的間接成本予以補償，是科技計劃經(jīng)費管理理念的重大轉(zhuǎn)變。另一方面，大幅提高了間接費用的核定比例，最高可達到專項經(jīng)費中直接費用扣除設(shè)備購置費后的20％，增加了承擔(dān)單位的管理手段和調(diào)控能力。
突破點之二是充分體現(xiàn)以人為本理念，增加績效支出。在改革之前的各種科研經(jīng)費管理制度中，預(yù)算開支范圍只列明了“勞務(wù)費”和“專家咨詢費”兩項酬金性支出，這兩項支出均不允許支付給包括課題負(fù)責(zé)人在內(nèi)的整個有工資性收入的科研團隊成員，這使得在工作一線的科研人員不能獲得相應(yīng)的補償。此次改革新設(shè)績效支出，有利于建立績效管理機制，提高相關(guān)單位和科研人員承擔(dān)科研任務(wù)的積極性，更好地體現(xiàn)績效管理和以人為本。
國外對科研成本的管理經(jīng)驗
首先，從根本上講，間接成本補償與各國科研資助體系緊密相關(guān)，大多根據(jù)科研機構(gòu)類型分類管理。間接成本補償與各國科研資助體系緊密相關(guān)，因此間接費用列支比例也各不相同，不能簡單地根據(jù)該比例高低判斷資助的優(yōu)劣。
其次，雖然大多數(shù)尚未做到間接成本完全補償，但是建立科學(xué)公平的補償機制是發(fā)展趨勢。在允許補償?shù)木唧w間接成本科目上各國存在差異，雖然大多數(shù)國家（地區(qū)）還沒有做到對間接成本的完全補償，但是建立起科學(xué)公平的補償機制是發(fā)展趨勢，明確不同類型項目的補償承擔(dān)，更加體現(xiàn)公平和效率。
再次，間接費用比例的確定過程反映出政府與科研機構(gòu)的合作關(guān)系。間接成本政策是政府對科研機構(gòu)的補貼措施，也是間接介入科研機構(gòu)管理的政策工具。一方面，美國間接成本管理制度變遷反映出聯(lián)邦政府對科研機構(gòu)的定位及加強影響。另一方面，間接成本率的確定程序表明政府與科研機構(gòu)的博弈。從橫向和縱向發(fā)展中發(fā)現(xiàn)，政府與科研機構(gòu)從分離走向合作，并在博弈中達成共識、明確責(zé)任和尋求平衡。
最后，重視對人力資本的合理補償。直接成本一般包括研究人員的工資及福利、設(shè)備、差旅、出版、耗材、咨詢等費用，間接成本中包括設(shè)施成本、管理費用等。
我國間接費用政策在實施中存在的問題
1.不適合科研機構(gòu)自身特點，部分單位績效支出落實存在困難。我國科研經(jīng)費間接成本政策在各科研計劃歸口管理部門之間不統(tǒng)一，但適用范圍限于國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項，也并未考慮科研機構(gòu)的類型與特點。績效支出由于國企受年薪制、事業(yè)單位受工資總額限制，部分單位將績效支出彌補事業(yè)經(jīng)費不足，導(dǎo)致無法發(fā)揮績效支出對一線科研人員的激勵作用。
2.間接費用使用有待規(guī)范和強化監(jiān)管。某些項目承擔(dān)單位對間接費用使用管理不到位。更為關(guān)鍵的是，提取的間接費用如何保證運用到科研機構(gòu)承擔(dān)政府研究項目中，相應(yīng)的監(jiān)督檢查機制尚未健全。
3.間接費用列支范圍及比例有待完善。對于自收自支的科研事業(yè)單位、轉(zhuǎn)制科研院所、民營科研機構(gòu)和企業(yè)，由于財政并不保障其運行經(jīng)費，現(xiàn)有政策并未突出對此類機構(gòu)相關(guān)科研設(shè)備、儀器、水電暖消耗乃至房屋折舊等補償。對于全額及差額撥款的科研事業(yè)單位和國有高校，中央財政通過增設(shè)基本科研業(yè)務(wù)費、公益性行業(yè)科研經(jīng)費等舉措，提高了保障能力，但缺乏針對科研機構(gòu)量身定制的間接費用補償范圍和比例，績效支出限制也相對較大。
4.政府與科研機構(gòu)的平等關(guān)系缺乏�，F(xiàn)行間接費用的確定從本質(zhì)上并沒有將科研機構(gòu)放在與政府平等對話和博弈的位置上。作為研發(fā)契約雙方，科研機構(gòu)只能單方面接受資助方統(tǒng)一規(guī)定的各項成本及比例，在科研項目預(yù)算確定過程中缺少類似于美國的談判機制，不能做到個性化區(qū)別對待，這與財政經(jīng)費精細(xì)化管理要求和科研活動特點不相適應(yīng)。
5.未能根本理順項目（課題）組與依托單位的分配關(guān)系、統(tǒng)籌法人責(zé)任與“課題制”兩者關(guān)系。此次改革建立課題間接成本補償機制，但未能根本理順項目（課題）組和項目承擔(dān)單位在資源合理補償、管理費、人員支出的統(tǒng)籌使用等方面的分配關(guān)系。在承擔(dān)單位法人責(zé)任方面，如何處理其與“課題制”的關(guān)系也有待進一步明確和完善。
如何完善科研間接費用管理
1.實施差異化、精細(xì)化的間接費用補償政策。建議在成本核算基礎(chǔ)上通盤考慮，區(qū)分科研承擔(dān)單位類型，區(qū)分科研活動類型，不同單位可根據(jù)科研人員實際情況和需求進行部分調(diào)整。
2.加強間接費用監(jiān)管。相對于直接費用，間接費用的監(jiān)管更為復(fù)雜。一方面，健全科技經(jīng)費監(jiān)督管理機制，加大對科研經(jīng)費尤其是間接費用的監(jiān)管力度。另一方面，項目承擔(dān)單位可結(jié)合自身情況，完善間接費用管理制度，健全內(nèi)部控制與監(jiān)督制約機制。
3.重視科研人力資本支出，落實并提高績效支出比重。建議突破現(xiàn)有部分制度障礙（如事業(yè)單位工資總額），盡快落實績效支出。同時根據(jù)實際情況，適當(dāng)增加經(jīng)費使用靈活性，授權(quán)高水平創(chuàng)新團隊按規(guī)定自主支配科研經(jīng)費，探索頂尖人才自主使用科研經(jīng)費模式。
4.在厘清政府與科研機構(gòu)關(guān)系基礎(chǔ)上，健全間接成本補償機制。建議進一步健全間接成本補償機制，包括對科研機構(gòu)的穩(wěn)定支持、以科研質(zhì)量評估為基礎(chǔ)的資助和談判確定科研項目中間接費用補償比例等。
5.統(tǒng)籌事業(yè)單位分類改革和科研領(lǐng)域收入分配改革，建立現(xiàn)代院所經(jīng)費管理制度。經(jīng)費管理制度的核心目標(biāo)是滿足技術(shù)源頭需要，其與深化科研院所改革、事業(yè)單位分類改革和科研領(lǐng)域收入分配緊密聯(lián)系在一起，應(yīng)妥善解決制約科研院所改革發(fā)展的經(jīng)費保障和人員激勵等問題，加快建立現(xiàn)代院所經(jīng)費管理制度，落實科研院所管理自主權(quán)，深化科研經(jīng)費管理和收入分配制度改革，體現(xiàn)對科研人員的充分激勵。
（作者系科學(xué)技術(shù)部中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院副研究員）
經(jīng)費分配與管理中的評價問題
■李曉軒 代濤
對科研經(jīng)費分配與管理問題的認(rèn)識有多個角度，本文從科技評價的角度進行論述。
宏觀績效問責(zé)機制
我國科研經(jīng)費的分配主要通過穩(wěn)定的機構(gòu)式資助和競爭的項目資助兩個渠道進行。到目前為止，這兩種資助渠道均缺少宏觀的績效問責(zé)機制，對主要的科研機構(gòu)、科技計劃和競爭性項目管理機構(gòu)尚未開展常態(tài)化、制度化的績效評價�？蒲袉挝猾@得的穩(wěn)定的機構(gòu)式撥款，主要基于人員規(guī)模、歷史經(jīng)費水平等，缺少與績效的聯(lián)系。加之各單位定位不清，發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)不明確，穩(wěn)定性經(jīng)費的分配基本上是一種“攤大餅”的方式，實際上還是計劃經(jīng)濟時期的管理模式，沒有有效的機制保證經(jīng)費使用的有效性。對于競爭性的項目資助，由各個部委和地方政府分配，主要側(cè)重對各個具體項目申請的評估，對整個科技計劃的目標(biāo)完成情況、資助和管理績效以及競爭性項目經(jīng)費管理部門的管理績效，均是放任不管，沒有相應(yīng)的問責(zé)機制。
清晰的價值標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向
競爭性的項目資助已成為科研活動經(jīng)費的主要來源。我國各類計劃名目繁多，分布在發(fā)改委、財政部、科技部、工信部、自然科學(xué)基金委、教育部等多個部門，各地方也設(shè)立了眾多的計劃。盡管各類計劃在設(shè)立之初都有其資助的重點，但在后期管理中實際上定位不清，重復(fù)分散的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。國家科技項目設(shè)立的目的是要為國家需求服務(wù)，但如何識別和凝練國家需求卻沒有找到好的方法，由此導(dǎo)致的權(quán)力尋租、學(xué)術(shù)壟斷等行為嚴(yán)重影響了競爭性經(jīng)費的分配。由于缺乏實際的國家需求的支撐，各類計劃難以找到自己獨特的位置，在選擇資助項目和科研人員時沒有清晰的價值標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向。在項目結(jié)題時，“一果多用”，流于形式。這些問題嚴(yán)重制約了科研經(jīng)費的使用效率，也嚴(yán)重影響了科研人員專心致研，浪費了科研人員寶貴的時間和精力。
不能忽視質(zhì)量和實際貢獻
同行評議是競爭性經(jīng)費分配的基礎(chǔ)。然而，長期以來，我國科學(xué)共同體在價值判斷上存在著“以數(shù)量代水平，以數(shù)量代質(zhì)量”的偏差�？蒲袡C構(gòu)之間的評比、科研人員的晉升和考核中，也將獲得項目數(shù)量和經(jīng)費數(shù)量作為重要指標(biāo)。不少單位科研人員晉升要求必須承擔(dān)自然科學(xué)基金項目、國家計劃項目等。以項目和經(jīng)費數(shù)量代替質(zhì)量的合理性在于國家項目是國家需求的反映，能夠承擔(dān)國家項目就表示為國家作出了貢獻，承擔(dān)的項目越多，表示能力越強，貢獻越大。然而，單純以項目和數(shù)量代替質(zhì)量的方式形成了競爭性經(jīng)費分配中的惡性循環(huán)，導(dǎo)致價值導(dǎo)向的偏差�？蒲腥藛T的薪酬也與爭取的項目經(jīng)費掛鉤。這些因素綜合作用的結(jié)果，科研人員“見項目就上”，重項目爭取，而不是追求研究的質(zhì)量和實際貢獻。
科研經(jīng)費分配與管理的國際經(jīng)驗
針對我國科研經(jīng)費的分配與管理中存在的上述問題，主要科技發(fā)達國家的一些做法可供我們學(xué)習(xí)。
首先，注重政府投入經(jīng)費的績效問責(zé)機制建設(shè)。自上世紀(jì)90年代以來，西方國家普遍采用了績效預(yù)算的方式。如美國國會根據(jù)政府績效與結(jié)果法案（GPRA），要求各聯(lián)邦機構(gòu)提交戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃，同時，反映年度計劃完成情況的年度報告等，作為預(yù)算的參考依據(jù)。各機構(gòu)的預(yù)算要經(jīng)過國會的聽證才能獲得最終的批準(zhǔn)。這種經(jīng)費分配方式既保證了將國家需求與機構(gòu)的任務(wù)聯(lián)通，又通過績效評價的方式提升了經(jīng)費的使用效率。
其次，根據(jù)定位不同采取差別化的經(jīng)費配置方式。各國科研經(jīng)費的分配主要通過“機構(gòu)式”和“項目式”兩種方式來實現(xiàn)。美國主要以“項目”的方式分配經(jīng)費，但只有符合各自定位，滿足國家需要的項目才有可能獲得批準(zhǔn)，避免過度和無序的競爭。德國各機構(gòu)均有明確的定位，根據(jù)定位配置資源和開展科研活動。
第三，加強競爭性項目之間的協(xié)調(diào)。各國主要的科技相關(guān)部門大都有自己的科技計劃或項目，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制變得非常重要。日本競爭性項目經(jīng)費分散在各省廳，為了避免對科研項目的重復(fù)、過度資助，2006年，日本建立了跨省廳的公共管理平臺——e-red system。各省廳競爭性經(jīng)費及項目經(jīng)費的申請、審核、批復(fù)均在統(tǒng)一公開平臺進行，實現(xiàn)了對科研項目的集中、高效管理。
第四，科學(xué)共同體以質(zhì)量為導(dǎo)向，具有較好的文化傳統(tǒng)。主要發(fā)達國家科學(xué)共同體具有良好的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)與學(xué)術(shù)規(guī)范。在項目評審、人員選聘等方面形成了以質(zhì)量和水平為標(biāo)準(zhǔn)的遴選機制。
幾點建議
針對我國科研經(jīng)費分配和管理中的問題，可從如下幾個方面完善科研經(jīng)費分配和管理制度。
一是堅持市場化配置資源的改革方向，健全穩(wěn)定支持和競爭性經(jīng)費相協(xié)調(diào)的投入機制。根據(jù)科研活動的特點和使命定位的不同，采取不同的配置模式。
二是建立科研機構(gòu)、項目管理機構(gòu)和科技計劃的績效問責(zé)機制。進一步落實預(yù)算績效管理制度和政府績效管理體系建設(shè)，逐步建立對建立各類科研機構(gòu)、項目管理機構(gòu)和科技計劃的常態(tài)化、制度化的評價體系。
三是加強不同部門項目之間的協(xié)調(diào)，減少項目的重復(fù)配置，根據(jù)不同研究工作的特點確定資助強度和周期，對好的研究工作采取滾動支持。限制科研人員申請各類項目總數(shù)，保證科研人員有足夠的時間和精力完成承擔(dān)的科研任務(wù)，同時減少評價對科研活動的干擾。逐步建立統(tǒng)一的項目數(shù)據(jù)庫，并適時向公眾開放，接受公眾監(jiān)督。
四是加強科學(xué)共同體建設(shè)，調(diào)整評價和激勵導(dǎo)向，突出實際貢獻。進一步建立健全科研活動行為準(zhǔn)則和規(guī)范，培育誠信、寬松、自由的學(xué)術(shù)環(huán)境。完善同行評議制度，摒棄數(shù)量導(dǎo)向的評價標(biāo)準(zhǔn)。進一步完善重大產(chǎn)出導(dǎo)向的評價體系，建立基于重大產(chǎn)出的資源配置機制。
（李曉軒系中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所研究員；代濤系中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所博士）
近年來，隨著我國科研經(jīng)費投入的增多，如何有效管理資金日益成為一個重要課題。本版圍繞“科研經(jīng)費分配與管理”的話題，約請科技政策與管理方面的學(xué)者進行筆談，對科研經(jīng)費的管理機制、評審制度和分配模式等問題作深入探討，以期推動相關(guān)的改革。
科研經(jīng)費流失是制度問題
■張碧暉
上世紀(jì)90年代，我在一個中心城市當(dāng)科委主任，腦子里經(jīng)常在想一個問題，科研項目如何找最合適的人來做，科研經(jīng)費如何用在刀刃上？后來才知道，這是一個制度層面的問題，在當(dāng)時是得不到答案的。這幾年，有關(guān)科研經(jīng)費的效率問題，議論得很多，甚至海外也在關(guān)心這個問題。
近5年來，中國研發(fā)經(jīng)費投入實現(xiàn)了每年20%左右的增長，2012年已達到10298億元，其中財政科技支出5600億元。按照匯率計算，我國研發(fā)經(jīng)費投入總量目前位居世界第三，投入強度在新興發(fā)展國家中居領(lǐng)先地位。然而，與此相悖的是，我國科技的國際競爭力卻逐年下降。以科技投入得出的論文產(chǎn)出為例，據(jù)ISI公布，這兩年全世界有6466名高引文科學(xué)家，其中美國4127人，500~100人的依次是英國、日本、德國、澳大利亞、瑞士和荷蘭，中國僅39人。這39人中，香港20人，臺灣14人，大陸5人，其中還有2人在美國進修和工作。我國的科研勞動生產(chǎn)率本來就相當(dāng)?shù)拖�，從每萬名R&D人員國際科技論文數(shù)看，中國基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的科研勞動生產(chǎn)率，大致是市場經(jīng)濟發(fā)達國家的1/5。從每萬名R&D人員發(fā)明專利數(shù)量看就更低。每篇論文投入的成本卻高于這些國家。一些所謂的研究，既不產(chǎn)生新的知識，對企業(yè)也沒有幫助，大多數(shù)研發(fā)人員只是在做模仿跟蹤開發(fā)工作。近年來，不論是中國科協(xié)的調(diào)查還是財政部門的審計，以及許多個案研究，都說明我國的科研經(jīng)費嚴(yán)重流失，真正用于科技開發(fā)的比例低，而用在開會、出差、接待上的比例非常高。科研經(jīng)費的大量流失，是資源分配的制度出了問題。
首先，早有學(xué)者指出，我國科技資源的配置與使用效率低下，本質(zhì)上是高度集中的計劃體制下，忽視科技資源的資本屬性，以及科技資源主要依靠行政配置的結(jié)果；而市場經(jīng)濟條件下的科技資源的配置與使用效率問題，本質(zhì)上是“科技資源”向“科技資本”轉(zhuǎn)型。改革開放已經(jīng)30多年了，但是在科技、教育領(lǐng)域，計劃體制的思想仍然根深蒂固�？萍碱I(lǐng)域中以行政手段配置為主導(dǎo)的本質(zhì)基本未改變，從科研項目、基地建設(shè)、科研條件到關(guān)鍵材料、關(guān)鍵設(shè)備均納入計劃管理。計劃的制定，通常由政府部門制定所謂的原則、指導(dǎo)思想、優(yōu)先領(lǐng)域和項目指南；然后從項目申報、審核、評估、立項、檢查、中期評估、監(jiān)督與管理、項目鑒定驗收直至組織推廣應(yīng)用，形成一個長過程的行政管理鏈。由于現(xiàn)行科技投入分為國家、地方和單位幾個層次，形成多部門、多層次構(gòu)成的縱橫交織的科技計劃管理體系，因而資源分散，項目低水平重復(fù)。這些是造成科技投入效率低下的制度原因，其直接后果就是中國很少產(chǎn)生具有創(chuàng)造性知識產(chǎn)權(quán)的重大科技成果，也難以推動革命性創(chuàng)新。甚至一些所謂大計劃成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。
其次，毫無疑問，只要科技資源掌握在政府手中，過度的行政化，必定會帶來權(quán)力尋租，因而腐敗嚴(yán)重。和其他領(lǐng)域一樣，科研經(jīng)費的配置也有不少潛規(guī)則：科技經(jīng)費補貼多少、按多少比例返還，已是公開的秘密；違規(guī)干預(yù)專家評審、項目立項、經(jīng)費安排等等，更是行政部門的常態(tài)。最近，某省科技廳長和省會城市科技局長雙雙落馬，是這種過度行政化管理導(dǎo)致系統(tǒng)腐敗的結(jié)果。正如愛因斯坦說的：“只要碰上機會，任何人類活動的領(lǐng)域都是合適的，他們究竟成為工程師、官吏、商人還是科學(xué)家，完全取決于環(huán)境。”科技腐敗是權(quán)力腐敗的衍生品�，F(xiàn)在，在大學(xué)和科研單位，最牛的人是能拿到科研項目的，也就是說能搞到錢的人。搞不到項目和錢，科研水平再高也是白搭；能搞到項目和錢，什么都不做甚至沒有科研人員都沒有關(guān)系，可以承包下去。學(xué)術(shù)腐敗和權(quán)力腐敗結(jié)合十分可怕，申報項目時轟轟烈烈，結(jié)題時草草收場。一套結(jié)題驗收的形式走下來，科研單位得到了實惠。行政部門及其官員可以把言過其實甚至子虛烏有的“科研成果”當(dāng)成政績。項目承包人和首席科學(xué)家有了職務(wù)和職稱晉升條件�？蒲型度氲牟缓侠�，使科研人員忙于拉關(guān)系、跑項目，重申報、輕研究，一些科研人員甚至把課題當(dāng)成“圈錢”的手段。這幾年，學(xué)術(shù)腐敗累累曝光，科研人員反映強烈，但并未引起相關(guān)部門的充分重視，說是“零容忍”，實則很容忍，處理普遍過輕，有法不治眾的趨勢，震驚全國的“漢芯”事件也只是撤了當(dāng)事人的職務(wù)。如果不能有效整治腐敗現(xiàn)象，難于建立起誠信制度，必將敗壞科研傳統(tǒng)和作風(fēng)，自廢“長城”。
再次，發(fā)揮第三方評估機構(gòu)作用不夠，政府轉(zhuǎn)變職能只停留在口頭上。近年來，大學(xué)評估的行政化，證明弊端甚多，大量造假幾成災(zāi)難，專家的評估難做到公平、公正。由政府主導(dǎo)的科研項目評審也是一樣，科研經(jīng)費配置不盡合理，“馬太效應(yīng)”無處不在。一些名人成了科研專業(yè)戶，常年多個項目，根本不可能親自研究。中國的院士、“某某學(xué)者”為什么成為香餑餑，就是因為能拿到項目，張曙光賄選院士事件揭開的也許只是冰山一角。全世界的院士可能都沒有中國的院士忙，不少院士據(jù)說每年有近百天在飛機上。大學(xué)也是這樣，有的名校每年幾十億元、近百億元課題費，效果并不那么好。據(jù)對30所“985工程”院�？蒲行实膶嵶C分析，政府投入比例80%~90%的高校和政府投入20%~30%的高校產(chǎn)出論文數(shù)和專利數(shù)差不多，因為超出科研能力的投入是不會有效果的。要真正轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)一些不必要權(quán)限的退出機制，讓科研經(jīng)費的“主審”從政府官員轉(zhuǎn)移到中介機構(gòu)、金融機構(gòu)和評估專家，實現(xiàn)真正意義上的“同行評議”。
最后，科研經(jīng)費要靠制度監(jiān)督和科學(xué)管理�？蒲薪�(jīng)費逐步從過去的“政府出錢，企業(yè)研發(fā)”過渡到“企業(yè)出錢、政府補貼”的方式，財政的錢主要應(yīng)該放在技術(shù)服務(wù)平臺上形成競爭態(tài)勢�？蒲辛㈨椧坦_透明，接受監(jiān)督。要建立科研分類評價體系，我曾與科學(xué)計量學(xué)泰斗布勞溫的大弟子討論過，大學(xué)評估要注重學(xué)科專業(yè)水平和專業(yè)能力的評估，而不是放在大學(xué)規(guī)模、研究生數(shù)量上，要建立科研誠信制度包括污點記錄。在探索性的研究上，要允許不在“指南”上的偏題、怪題立項�？萍紕�(chuàng)新的源頭是科技人員的原始沖動，喬布斯、發(fā)明手機的好萊塢演員貝蒂·拉姆就是生動的例子。創(chuàng)新有時是“有心栽花花不開，無心插柳柳成蔭”。要鼓勵探索，寬容失敗。
（作者系中國科學(xué)學(xué)與科技政策研究會原常務(wù)副理事長）
在科學(xué)與政治之間提升科研經(jīng)費管理水平
■龔旭
國家財政支持的科研項目的經(jīng)費管理問題，是一個跨越在宏觀與微觀之間、科學(xué)與政治之間的科學(xué)政策問題。在宏觀方面，涉及國家科學(xué)體制、科研資源配置等問題；在微觀方面，涉及人力資源管理、科研誠信建設(shè)等問題。從科學(xué)角度看，科研經(jīng)費管理必須尊重科研活動的特點與規(guī)律，必須有利于激發(fā)與保護科研人員的創(chuàng)造力；而從政治角度看，作為國家財政組成部分的科研經(jīng)費的支出又必須符合公共財政的使用要求，必須接受政府監(jiān)管和公眾監(jiān)督。
21世紀(jì)以來我國政府對科研的投入持續(xù)加大直至突破“千億大關(guān)”，不僅極大地促進了科研產(chǎn)出，也悄然改變著科研的“生態(tài)”。科學(xué)家自律和科研機構(gòu)內(nèi)部控制能否實現(xiàn)科研經(jīng)費的合理規(guī)范使用？科研經(jīng)費管理是否應(yīng)該實現(xiàn)從粗放到精細(xì)的轉(zhuǎn)型？政府在經(jīng)費監(jiān)管的微觀方面和更加宏觀的方面可以有哪些作為？如此等等。這些問題不僅是科學(xué)界和政府所關(guān)心的，更是社會公眾日益關(guān)注的。
針對我國科學(xué)基金項目經(jīng)費管理中常見的問題，筆者著重分析目前科研經(jīng)費管理中比較突出的三個問題，并嘗試提出可能的政策建議。
一是成本核算問題�？蒲匈Y助機構(gòu)通過科研項目下達的所謂“科研經(jīng)費”，實際上就是為科研活動所支付的部分或全部成本。真實合規(guī)的成本是項目經(jīng)費預(yù)算與決算的重要依據(jù)，也是經(jīng)費使用監(jiān)管的基礎(chǔ)。在美國科學(xué)基金項目的經(jīng)費預(yù)算中，科研成本（即科研經(jīng)費）由直接成本和間接成本構(gòu)成，直接成本包括直接發(fā)生成本（直接參與項目研究的人工成本、直接與本項目相關(guān)的材料設(shè)備等成本）和直接分配成本（與多個項目共享但可以精確分配到本項目的相關(guān)成本），間接成本則指不能明確追溯至具體項目卻是科研機構(gòu)日常運轉(zhuǎn)以及項目執(zhí)行中必不可少的成本，一般包括與管理成本和設(shè)施占用成本。直接成本預(yù)算由項目負(fù)責(zé)人提出，間接成本預(yù)算由資助機構(gòu)與受資助機構(gòu)協(xié)商決定（并直接撥付給受資助機構(gòu)）。相比之下，我國科學(xué)基金項目經(jīng)費預(yù)算沒有確立科研成本的概念，只是列出了科研項目中可以支出的經(jīng)費科目，包括研究經(jīng)費（科研業(yè)務(wù)費、實驗室材料費、儀器設(shè)備費等）、國際合作與交流費、勞務(wù)費和管理費（管理費由受資助單位從項目總經(jīng)費中扣除）。但沒有成本的概念，就很難對科研項目的經(jīng)費進行全面系統(tǒng)和相對準(zhǔn)確的核算。
以項目的人工成本為例。在美國的基金項目經(jīng)費中，可以包括大學(xué)教師的部分工資（大學(xué)不支付的2~3個月工資，且不高于本系同職稱教師的平均工資水平）、特聘人員工資（僅支付承擔(dān)本項目期間的工資）和研究生獎學(xué)金或補助金等；在我國的基金項目中，僅能夠支付研究生和博士后的勞務(wù)費，且不能超過項目總經(jīng)費的一定比例（比例問題一直受到科研人員的詬�。６邽槭裁磿羞@樣的差異？筆者認(rèn)為，這大概是因為中國從事科研工作的人員的人工成本很難準(zhǔn)確核定，而人工成本難以核定的主要原因則是缺乏統(tǒng)一規(guī)范的定價機制。我國科研領(lǐng)域的勞動力定價機制不明確，即便是科研人員薪酬這項看似最容易定價的成本，既不是市場定價，也不是政府定價，而是一種似乎誰也說不清的混合定價機制。因此，要解決我國科研項目的成本核算問題，政府的首要任務(wù)是繼續(xù)推進市場化改革，建立健全真正的勞動力市場，使得科研人員的價值能夠通過合理的薪酬得到真實體現(xiàn)，而不是科研人員“八仙過海”采取各種合規(guī)或不合規(guī)的手段來提高自己的收入水平。由于無法真實準(zhǔn)確地核算人工成本——其實這正是科研項目中最重要的成本構(gòu)成要素，自然就無法準(zhǔn)確地制定科研項目的經(jīng)費預(yù)算，經(jīng)費監(jiān)管也難以奏效。
二是管理配套問題�？蒲匈Y助機構(gòu)雖然制定了科研項目經(jīng)費管理的相關(guān)制度和辦法，可基金項目經(jīng)費的實際管理工作則是由項目負(fù)責(zé)人所在單位（即依托單位）來承擔(dān)的，依托單位對科研經(jīng)費有其自己的管理辦法，而這二者對經(jīng)費使用的要求之間可能存在差異。基金委監(jiān)督審計部門曾在公開發(fā)布的項目經(jīng)費使用情況審計結(jié)果通報中，明確指出“有的項目依托單位科研經(jīng)費管理辦法與基金項目資助經(jīng)費管理辦法相悖”，包括依托單位管理費提取比例和實際經(jīng)費開支范圍超出基金委經(jīng)費管理辦法的規(guī)定等，責(zé)成加以改正。在美國，白宮預(yù)算管理部門的政策文件明確規(guī)定了政府資助的科研項目的成本分類、支出明細(xì)、計算方法等，例如大學(xué)承擔(dān)的科研項目可能發(fā)生的成本共計54項，哪些科目可以作為直接成本或間接成本或者既可作為直接成本又可作為間接成本，而哪些既不能列為直接成本也不能列為間接成本，這樣的規(guī)定無論是資助機構(gòu)還是項目依托單位都必須執(zhí)行。我國政府沒有類似的經(jīng)費支出管理的統(tǒng)一規(guī)定，不僅發(fā)放資助的機構(gòu)（如基金委和科技部）缺乏統(tǒng)一的要求，各項目依托單位亦執(zhí)行不同的內(nèi)部經(jīng)費管理辦法，資助方與依托單位在科研經(jīng)費使用方面的要求也有差異。這樣不僅造成了管理上的混亂，也給經(jīng)費監(jiān)管帶來困難。政府應(yīng)在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺全面、統(tǒng)一、規(guī)范、合理、可行的科研項目成本核算辦法和經(jīng)費管理指南，使之成為資助機構(gòu)和依托單位都能夠參照執(zhí)行的政策文件，以從根本上解決經(jīng)費管理配套的問題。
三是專業(yè)監(jiān)管問題�？蒲薪�(jīng)費監(jiān)管是一項業(yè)務(wù)性很強的工作，必須由專業(yè)性機構(gòu)和專業(yè)人員承擔(dān)，否則無法判斷所發(fā)現(xiàn)問題是源自制度本身還是制度執(zhí)行中產(chǎn)生的問題，也無法輕易發(fā)現(xiàn)制度漏洞并加以填補。仍以美國為例，美國科學(xué)基金會總監(jiān)察長辦公室作為一個專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，科研經(jīng)費監(jiān)管是其工作職責(zé)之一，即負(fù)責(zé)調(diào)查和處理資助項目經(jīng)費使用中的造假、浪費、濫用以及其他不端行為。該機構(gòu)80多位工作人員都具有科研背景或者法律、會計、審計等專業(yè)的從業(yè)資格，每年定期向國會和基金會報告工作；同時及時處理經(jīng)費審計中發(fā)現(xiàn)的問題。與之相比，我們有較大差距，例如基金委的監(jiān)督審計部門不僅工作人員有限（不足10人），而且?guī)缀鯖]有會計和審計專業(yè)的人員。培育真正能夠獨立開展監(jiān)督工作的部門，并提高監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平，同時加大處罰力度，也應(yīng)是我們的努力方向。
總之，提高科研經(jīng)費管理水平需要科學(xué)界和政府在科學(xué)與政治之間共同努力�？蒲腥藛T的規(guī)則意識、責(zé)任意識以及自覺自律至關(guān)重要，但政府更應(yīng)該為科研活動營造良好的制度環(huán)境，充分尊重科研人員的勞動，合理測算科研活動的成本構(gòu)成，制定適用于各類科研機構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)范的經(jīng)費管理辦法，明確規(guī)定科研活動的成本分類、支出明細(xì)和核算方法，強化預(yù)算管理；同時建立健全公開公正的科研經(jīng)費使用監(jiān)管制度，提升監(jiān)管的專業(yè)化水平和處罰力度，確保國家對科研的巨額投入得到高效合理使用。
（作者系國家自然科學(xué)基金委員會政策局研究員）
科研間接費用管理的幾點思考
■張明喜
科研經(jīng)費按支出可分為直接費用和間接費用。直接費用是指在科研過程中發(fā)生的與研究直接相關(guān)的費用，而間接費用是指承擔(dān)課題任務(wù)的單位在組織實施課題過程中發(fā)生的無法在直接費用中列支的相關(guān)費用。2011年財政部、科技部頒布《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教〔2011〕434號），對國家科技計劃經(jīng)費管理有關(guān)規(guī)定進行了調(diào)整，重新將課題經(jīng)費分成直接費用和間接費用�，F(xiàn)就我國科研間接費用政策及管理發(fā)表一點淺見，愿與大家一起探討。
此次改革的突破點
突破點之一是完善課題間接成本補償機制，明確補償渠道。一方面，明確了管理部門以“間接費用”的方式對承擔(dān)單位消耗的間接成本予以補償，是科技計劃經(jīng)費管理理念的重大轉(zhuǎn)變。另一方面，大幅提高了間接費用的核定比例，最高可達到專項經(jīng)費中直接費用扣除設(shè)備購置費后的20％，增加了承擔(dān)單位的管理手段和調(diào)控能力。
突破點之二是充分體現(xiàn)以人為本理念，增加績效支出。在改革之前的各種科研經(jīng)費管理制度中，預(yù)算開支范圍只列明了“勞務(wù)費”和“專家咨詢費”兩項酬金性支出，這兩項支出均不允許支付給包括課題負(fù)責(zé)人在內(nèi)的整個有工資性收入的科研團隊成員，這使得在工作一線的科研人員不能獲得相應(yīng)的補償。此次改革新設(shè)績效支出，有利于建立績效管理機制，提高相關(guān)單位和科研人員承擔(dān)科研任務(wù)的積極性，更好地體現(xiàn)績效管理和以人為本。
國外對科研成本的管理經(jīng)驗
首先，從根本上講，間接成本補償與各國科研資助體系緊密相關(guān)，大多根據(jù)科研機構(gòu)類型分類管理。間接成本補償與各國科研資助體系緊密相關(guān)，因此間接費用列支比例也各不相同，不能簡單地根據(jù)該比例高低判斷資助的優(yōu)劣。
其次，雖然大多數(shù)尚未做到間接成本完全補償，但是建立科學(xué)公平的補償機制是發(fā)展趨勢。在允許補償?shù)木唧w間接成本科目上各國存在差異，雖然大多數(shù)國家（地區(qū)）還沒有做到對間接成本的完全補償，但是建立起科學(xué)公平的補償機制是發(fā)展趨勢，明確不同類型項目的補償承擔(dān)，更加體現(xiàn)公平和效率。
再次，間接費用比例的確定過程反映出政府與科研機構(gòu)的合作關(guān)系。間接成本政策是政府對科研機構(gòu)的補貼措施，也是間接介入科研機構(gòu)管理的政策工具。一方面，美國間接成本管理制度變遷反映出聯(lián)邦政府對科研機構(gòu)的定位及加強影響。另一方面，間接成本率的確定程序表明政府與科研機構(gòu)的博弈。從橫向和縱向發(fā)展中發(fā)現(xiàn)，政府與科研機構(gòu)從分離走向合作，并在博弈中達成共識、明確責(zé)任和尋求平衡。
最后，重視對人力資本的合理補償。直接成本一般包括研究人員的工資及福利、設(shè)備、差旅、出版、耗材、咨詢等費用，間接成本中包括設(shè)施成本、管理費用等。
我國間接費用政策在實施中存在的問題
1.不適合科研機構(gòu)自身特點，部分單位績效支出落實存在困難。我國科研經(jīng)費間接成本政策在各科研計劃歸口管理部門之間不統(tǒng)一，但適用范圍限于國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項，也并未考慮科研機構(gòu)的類型與特點。績效支出由于國企受年薪制、事業(yè)單位受工資總額限制，部分單位將績效支出彌補事業(yè)經(jīng)費不足，導(dǎo)致無法發(fā)揮績效支出對一線科研人員的激勵作用。
2.間接費用使用有待規(guī)范和強化監(jiān)管。某些項目承擔(dān)單位對間接費用使用管理不到位。更為關(guān)鍵的是，提取的間接費用如何保證運用到科研機構(gòu)承擔(dān)政府研究項目中，相應(yīng)的監(jiān)督檢查機制尚未健全。
3.間接費用列支范圍及比例有待完善。對于自收自支的科研事業(yè)單位、轉(zhuǎn)制科研院所、民營科研機構(gòu)和企業(yè)，由于財政并不保障其運行經(jīng)費，現(xiàn)有政策并未突出對此類機構(gòu)相關(guān)科研設(shè)備、儀器、水電暖消耗乃至房屋折舊等補償。對于全額及差額撥款的科研事業(yè)單位和國有高校，中央財政通過增設(shè)基本科研業(yè)務(wù)費、公益性行業(yè)科研經(jīng)費等舉措，提高了保障能力，但缺乏針對科研機構(gòu)量身定制的間接費用補償范圍和比例，績效支出限制也相對較大。
4.政府與科研機構(gòu)的平等關(guān)系缺乏�，F(xiàn)行間接費用的確定從本質(zhì)上并沒有將科研機構(gòu)放在與政府平等對話和博弈的位置上。作為研發(fā)契約雙方，科研機構(gòu)只能單方面接受資助方統(tǒng)一規(guī)定的各項成本及比例，在科研項目預(yù)算確定過程中缺少類似于美國的談判機制，不能做到個性化區(qū)別對待，這與財政經(jīng)費精細(xì)化管理要求和科研活動特點不相適應(yīng)。
5.未能根本理順項目（課題）組與依托單位的分配關(guān)系、統(tǒng)籌法人責(zé)任與“課題制”兩者關(guān)系。此次改革建立課題間接成本補償機制，但未能根本理順項目（課題）組和項目承擔(dān)單位在資源合理補償、管理費、人員支出的統(tǒng)籌使用等方面的分配關(guān)系。在承擔(dān)單位法人責(zé)任方面，如何處理其與“課題制”的關(guān)系也有待進一步明確和完善。
如何完善科研間接費用管理
1.實施差異化、精細(xì)化的間接費用補償政策。建議在成本核算基礎(chǔ)上通盤考慮，區(qū)分科研承擔(dān)單位類型，區(qū)分科研活動類型，不同單位可根據(jù)科研人員實際情況和需求進行部分調(diào)整。
2.加強間接費用監(jiān)管。相對于直接費用，間接費用的監(jiān)管更為復(fù)雜。一方面，健全科技經(jīng)費監(jiān)督管理機制，加大對科研經(jīng)費尤其是間接費用的監(jiān)管力度。另一方面，項目承擔(dān)單位可結(jié)合自身情況，完善間接費用管理制度，健全內(nèi)部控制與監(jiān)督制約機制。
3.重視科研人力資本支出，落實并提高績效支出比重。建議突破現(xiàn)有部分制度障礙（如事業(yè)單位工資總額），盡快落實績效支出。同時根據(jù)實際情況，適當(dāng)增加經(jīng)費使用靈活性，授權(quán)高水平創(chuàng)新團隊按規(guī)定自主支配科研經(jīng)費，探索頂尖人才自主使用科研經(jīng)費模式。
4.在厘清政府與科研機構(gòu)關(guān)系基礎(chǔ)上，健全間接成本補償機制。建議進一步健全間接成本補償機制，包括對科研機構(gòu)的穩(wěn)定支持、以科研質(zhì)量評估為基礎(chǔ)的資助和談判確定科研項目中間接費用補償比例等。
5.統(tǒng)籌事業(yè)單位分類改革和科研領(lǐng)域收入分配改革，建立現(xiàn)代院所經(jīng)費管理制度。經(jīng)費管理制度的核心目標(biāo)是滿足技術(shù)源頭需要，其與深化科研院所改革、事業(yè)單位分類改革和科研領(lǐng)域收入分配緊密聯(lián)系在一起，應(yīng)妥善解決制約科研院所改革發(fā)展的經(jīng)費保障和人員激勵等問題，加快建立現(xiàn)代院所經(jīng)費管理制度，落實科研院所管理自主權(quán)，深化科研經(jīng)費管理和收入分配制度改革，體現(xiàn)對科研人員的充分激勵。
（作者系科學(xué)技術(shù)部中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院副研究員）
經(jīng)費分配與管理中的評價問題
■李曉軒 代濤
對科研經(jīng)費分配與管理問題的認(rèn)識有多個角度，本文從科技評價的角度進行論述。
宏觀績效問責(zé)機制
我國科研經(jīng)費的分配主要通過穩(wěn)定的機構(gòu)式資助和競爭的項目資助兩個渠道進行。到目前為止，這兩種資助渠道均缺少宏觀的績效問責(zé)機制，對主要的科研機構(gòu)、科技計劃和競爭性項目管理機構(gòu)尚未開展常態(tài)化、制度化的績效評價�？蒲袉挝猾@得的穩(wěn)定的機構(gòu)式撥款，主要基于人員規(guī)模、歷史經(jīng)費水平等，缺少與績效的聯(lián)系。加之各單位定位不清，發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)不明確，穩(wěn)定性經(jīng)費的分配基本上是一種“攤大餅”的方式，實際上還是計劃經(jīng)濟時期的管理模式，沒有有效的機制保證經(jīng)費使用的有效性。對于競爭性的項目資助，由各個部委和地方政府分配，主要側(cè)重對各個具體項目申請的評估，對整個科技計劃的目標(biāo)完成情況、資助和管理績效以及競爭性項目經(jīng)費管理部門的管理績效，均是放任不管，沒有相應(yīng)的問責(zé)機制。
清晰的價值標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向
競爭性的項目資助已成為科研活動經(jīng)費的主要來源。我國各類計劃名目繁多，分布在發(fā)改委、財政部、科技部、工信部、自然科學(xué)基金委、教育部等多個部門，各地方也設(shè)立了眾多的計劃。盡管各類計劃在設(shè)立之初都有其資助的重點，但在后期管理中實際上定位不清，重復(fù)分散的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。國家科技項目設(shè)立的目的是要為國家需求服務(wù)，但如何識別和凝練國家需求卻沒有找到好的方法，由此導(dǎo)致的權(quán)力尋租、學(xué)術(shù)壟斷等行為嚴(yán)重影響了競爭性經(jīng)費的分配。由于缺乏實際的國家需求的支撐，各類計劃難以找到自己獨特的位置，在選擇資助項目和科研人員時沒有清晰的價值標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向。在項目結(jié)題時，“一果多用”，流于形式。這些問題嚴(yán)重制約了科研經(jīng)費的使用效率，也嚴(yán)重影響了科研人員專心致研，浪費了科研人員寶貴的時間和精力。
不能忽視質(zhì)量和實際貢獻
同行評議是競爭性經(jīng)費分配的基礎(chǔ)。然而，長期以來，我國科學(xué)共同體在價值判斷上存在著“以數(shù)量代水平，以數(shù)量代質(zhì)量”的偏差�？蒲袡C構(gòu)之間的評比、科研人員的晉升和考核中，也將獲得項目數(shù)量和經(jīng)費數(shù)量作為重要指標(biāo)。不少單位科研人員晉升要求必須承擔(dān)自然科學(xué)基金項目、國家計劃項目等。以項目和經(jīng)費數(shù)量代替質(zhì)量的合理性在于國家項目是國家需求的反映，能夠承擔(dān)國家項目就表示為國家作出了貢獻，承擔(dān)的項目越多，表示能力越強，貢獻越大。然而，單純以項目和數(shù)量代替質(zhì)量的方式形成了競爭性經(jīng)費分配中的惡性循環(huán)，導(dǎo)致價值導(dǎo)向的偏差�？蒲腥藛T的薪酬也與爭取的項目經(jīng)費掛鉤。這些因素綜合作用的結(jié)果，科研人員“見項目就上”，重項目爭取，而不是追求研究的質(zhì)量和實際貢獻。
科研經(jīng)費分配與管理的國際經(jīng)驗
針對我國科研經(jīng)費的分配與管理中存在的上述問題，主要科技發(fā)達國家的一些做法可供我們學(xué)習(xí)。
首先，注重政府投入經(jīng)費的績效問責(zé)機制建設(shè)。自上世紀(jì)90年代以來，西方國家普遍采用了績效預(yù)算的方式。如美國國會根據(jù)政府績效與結(jié)果法案（GPRA），要求各聯(lián)邦機構(gòu)提交戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃，同時，反映年度計劃完成情況的年度報告等，作為預(yù)算的參考依據(jù)。各機構(gòu)的預(yù)算要經(jīng)過國會的聽證才能獲得最終的批準(zhǔn)。這種經(jīng)費分配方式既保證了將國家需求與機構(gòu)的任務(wù)聯(lián)通，又通過績效評價的方式提升了經(jīng)費的使用效率。
其次，根據(jù)定位不同采取差別化的經(jīng)費配置方式。各國科研經(jīng)費的分配主要通過“機構(gòu)式”和“項目式”兩種方式來實現(xiàn)。美國主要以“項目”的方式分配經(jīng)費，但只有符合各自定位，滿足國家需要的項目才有可能獲得批準(zhǔn)，避免過度和無序的競爭。德國各機構(gòu)均有明確的定位，根據(jù)定位配置資源和開展科研活動。
第三，加強競爭性項目之間的協(xié)調(diào)。各國主要的科技相關(guān)部門大都有自己的科技計劃或項目，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制變得非常重要。日本競爭性項目經(jīng)費分散在各省廳，為了避免對科研項目的重復(fù)、過度資助，2006年，日本建立了跨省廳的公共管理平臺——e-red system。各省廳競爭性經(jīng)費及項目經(jīng)費的申請、審核、批復(fù)均在統(tǒng)一公開平臺進行，實現(xiàn)了對科研項目的集中、高效管理。
第四，科學(xué)共同體以質(zhì)量為導(dǎo)向，具有較好的文化傳統(tǒng)。主要發(fā)達國家科學(xué)共同體具有良好的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)與學(xué)術(shù)規(guī)范。在項目評審、人員選聘等方面形成了以質(zhì)量和水平為標(biāo)準(zhǔn)的遴選機制。
幾點建議
針對我國科研經(jīng)費分配和管理中的問題，可從如下幾個方面完善科研經(jīng)費分配和管理制度。
一是堅持市場化配置資源的改革方向，健全穩(wěn)定支持和競爭性經(jīng)費相協(xié)調(diào)的投入機制。根據(jù)科研活動的特點和使命定位的不同，采取不同的配置模式。
二是建立科研機構(gòu)、項目管理機構(gòu)和科技計劃的績效問責(zé)機制。進一步落實預(yù)算績效管理制度和政府績效管理體系建設(shè)，逐步建立對建立各類科研機構(gòu)、項目管理機構(gòu)和科技計劃的常態(tài)化、制度化的評價體系。
三是加強不同部門項目之間的協(xié)調(diào)，減少項目的重復(fù)配置，根據(jù)不同研究工作的特點確定資助強度和周期，對好的研究工作采取滾動支持。限制科研人員申請各類項目總數(shù)，保證科研人員有足夠的時間和精力完成承擔(dān)的科研任務(wù)，同時減少評價對科研活動的干擾。逐步建立統(tǒng)一的項目數(shù)據(jù)庫，并適時向公眾開放，接受公眾監(jiān)督。
四是加強科學(xué)共同體建設(shè)，調(diào)整評價和激勵導(dǎo)向，突出實際貢獻。進一步建立健全科研活動行為準(zhǔn)則和規(guī)范，培育誠信、寬松、自由的學(xué)術(shù)環(huán)境。完善同行評議制度，摒棄數(shù)量導(dǎo)向的評價標(biāo)準(zhǔn)。進一步完善重大產(chǎn)出導(dǎo)向的評價體系，建立基于重大產(chǎn)出的資源配置機制。
（李曉軒系中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所研究員；代濤系中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所博士）
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