□985經(jīng)費分配更多是一個政治決定或行政決定的過程，高校的規(guī)模、專業(yè)結構等方面都可能存在差別，但獲得的985經(jīng)費卻可能完全一樣

□專項的執(zhí)行必然在體制上要依賴高校的教務、科研、規(guī)劃等職能部門，這使得大量的財權集中在處長們手里，而院長們沒有權力

□更高比例的家庭經(jīng)濟狀況良好的學生既接受了高水平高等教育，又享受了相對較低學費的優(yōu)惠，從整個社會角度而言，這不公平

增加公立大學自主權、鼓勵大學間競爭和特色發(fā)展、加強問責，從而提高公立大學辦學質(zhì)量和國際競爭力，是世界上許多國家都面臨的挑戰(zhàn)。自主權不足也是長期以來制約我國高校發(fā)展的一個突出問題，因此擴大高校自主權也成為推進高校改革的一個重要方向。值得注意的是，高校自主權的概念包括多方面的內(nèi)容，例如財務自主、組織自主、學術自治等。財務自主權是其中的一個重要方面。

最近，財政部、教育部發(fā)布了《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》（以下簡稱“通知”）。早在2008年，財政部、教育部就發(fā)布了《關于完善中央高校預算撥款制度的通知》，細化了綜合定額生均撥款標準，增設了高�；�本科研業(yè)務費和社會服務補償經(jīng)費，初步建立起了中央高校預算撥款的基本框架。

此次，《通知》進一步完善了中央高校預算撥款制度，相關規(guī)定對建立健全中央高校經(jīng)費投入機制具有重大的意義，在一定程度上有利于高校財務自主權的實現(xiàn)。

中央高校經(jīng)費投入機制存在的突出問題

近年來，我國先后出臺了一些有助于高校辦學自主權的經(jīng)費投入舉措，然而，從是否有利于高校財務自主權實現(xiàn)的角度來衡量，我國已有的中央高校經(jīng)費投入機制還存在一些突出的問題。

（一）大量專項限制高校財務自主權

專項在我國高校發(fā)展中曾經(jīng)發(fā)揮了重要的作用，特別是在資金有限的情況下，專項可以集中力量辦大事。專項也可以較為迅速地傳遞政府的辦學意圖和辦學思想。但是，專項也存在一些問題需要解決。大量專項的存在限制了高校的財務自主權。這是在筆者調(diào)研高校中反映最為強烈和一致的一點。

專項存在的相關問題主要包括：

專項過多，項目之間存在交叉重復，沒有體系化。從支出結構方面來說，中央高校的預算支出包括基本支出和項目支出。目前基本支出和項目支出的比例在6∶4左右。據(jù)調(diào)研高校反映，目前的項目支出占比偏高。同時，項目之間存在交叉重復，沒有體系化。例如：本科教學工程專項與基礎學科拔尖學生培養(yǎng)專項之間存在交叉；中央高校改善基本辦學條件專項資金與中央高校發(fā)展長效機制補助資金之間也存在一定的交叉。

專項的分配行政色彩濃厚，不能很好地反映高校的實際辦學需求。985經(jīng)費的分配就是一個很明顯的例子。985經(jīng)費的分配更多的是一個政治決定或行政決定的過程，而沒有根據(jù)更加客觀的因素標準進行。高校的規(guī)模、專業(yè)結構等方面都可能存在差別，但獲得的985經(jīng)費卻可能完全一樣。在其他專項的申報、審批中，也存在類似的受主觀因素、人為因素所影響的問題。

專項的運作和高校的經(jīng)費統(tǒng)籌之間存在矛盾。專項使得高校在預算編制方面的自主權受到限制，從而使得高校在全校層面的統(tǒng)籌規(guī)劃能力較為有限。

專項的存在也嚴重影響了校院二級財務管理體制的建立健全。專項的執(zhí)行必然在體制上要依賴高校的各個職能部門（教務部門、科研部門、規(guī)劃部門，等等），這就使得大量的財權集中在處長們手里，而院長們沒有權力，這樣也就無法調(diào)動院系的積極性，無法鼓勵院系基于各自的專業(yè)特色自主發(fā)展。

專項的不穩(wěn)定影響高校的長遠規(guī)劃編制和日常的預算編制。以高校內(nèi)部的科研機構為例，目前除了國家重點實驗室之外，其他的研究機構都沒有專門的運行費撥款。高校多采用985、211經(jīng)費對相關的研究機構予以支持。相關專項經(jīng)費的停止或取消將使得高校沒有資金來源來支持這些科研機構。

過多的項目還可能會造成資金的閑置和浪費。專項的一個重要特征是在資金的使用范圍、支出時限等方面有嚴格的規(guī)定。這就有可能會造成一方面高校在資金使用方面捉襟見肘，另一方面已有的專項資金又無法統(tǒng)籌使用。筆者調(diào)研的高校就反映了這個問題。

（二）非競爭性科研經(jīng)費撥款的不足

在大學科研撥款中，應該使非競爭性撥款與競爭性撥款保持適當?shù)谋壤�關系。非競爭性撥款通常由大學自主決定如何使用，受到撥款機構的約束比較少。而競爭性撥款通常要受制于撥款機構的各項規(guī)定。相關的科研經(jīng)費通常由負責科研項目的研究人員或研究團隊支配，大學不能統(tǒng)籌使用。同時，兩類撥款方式也與科學研究中的自由探索研究和項目研究具有密切關系。

我國科研經(jīng)費結構不合理的問題相當嚴重。自1985年科技體制改革以來，競爭性項目撥款逐步取代了財政保障撥款，成為我國從事基礎研究機構的主要經(jīng)費來源。據(jù)有關部門統(tǒng)計，中央級科研經(jīng)費（民口）中競爭性經(jīng)費一度達到接近80%的比例。高校的狀況也相當嚴峻。我國政府為大學提供的科研經(jīng)費主要來自國家自然科學基金委、863項目、973項目和國家科技支撐計劃等國家大型科技計劃的競爭性經(jīng)費，非競爭性科研經(jīng)費包括為專職研究人員提供工資和福利待遇等所需的經(jīng)費、滿足大學系統(tǒng)內(nèi)實體科研機構的基本運行經(jīng)費，缺乏支持自由探索的經(jīng)費。

為了改變這一狀況，財政部、教育部于2008年推出了中央高�；�本科研業(yè)務費。但是在我國的大學科研撥款中，非競爭性經(jīng)費還是遠低于競爭性經(jīng)費，結構仍然不合理。

（三）收費調(diào)整受到限制

在高等教育階段，實行成本分擔、收取學費，在世界范圍內(nèi)，特別是在美國、英國和澳大利亞這些高等教育發(fā)達國家，已經(jīng)成為解決高等教育辦學經(jīng)費緊張的通行做法。

我國在上世紀末實現(xiàn)高校學費并軌，實行高等教育成本分擔。根據(jù)2007年發(fā)布的《國務院關于建立健全普通本科高校高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的意見》，除國家另有規(guī)定外，5年內(nèi)各級各類學校的學費、住宿費標準不得高于2006年秋季相關標準。目前，學費凍結的期限已經(jīng)結束，但除了個別地區(qū)，學費和住宿費政策仍然沒有調(diào)整。

值得注意的是，我國現(xiàn)行的學費水平在不同層次、不同質(zhì)量的高校間沒有體現(xiàn)出應有的差別。這一狀況既不利于公平又不利于效率。就公平而言，有多項實證研究表明，目前在就讀高水平大學的學生中，具有城鎮(zhèn)戶口的學生比例遠高于農(nóng)村戶口，并且該比例還在繼續(xù)上升。這表明更高比例的家庭經(jīng)濟狀況良好的學生既接受了高水平高等教育，又享受了相對低學費的優(yōu)惠。從整個社會角度而言，這是不公平的。而對于就讀高水平大學的家庭經(jīng)濟困難學生，對他們提供有針對性的學費資助則是更為公平的方式。就效率而言，長期的低水平收費不能補償高校相應的辦學成本，還會擠占其他的教學科研經(jīng)費，不利于辦學效率的提高。

（四）捐贈的功能尚沒有得到有效發(fā)揮

美國是目前世界上舉辦研究型大學最為成功的國家。社會捐贈對包括公立大學在內(nèi)的研究型大學發(fā)展的貢獻居功至偉。此外，美國大學的捐贈基金都由專業(yè)機構和人員負責管理和投資運作。通過多樣化的投資工具進行市場投資，從而實現(xiàn)捐贈基金的保值增值。值得注意的是，在美國以外的其他國家和地區(qū)，捐贈在公立大學收入結構中所發(fā)揮的作用還較為有限。

在我國，雖然2009年設立了中央高校捐贈配比制度，但是，捐贈在高校的收入結構中所占的比例還相當?shù)�。此外，設立不動本的捐贈基金的高校還較為有限。在捐贈基金的專業(yè)化投資運作和稅收優(yōu)惠方面還存在諸多不足。

《通知》在健全中央高校經(jīng)費投入機制方面有哪些突破

從是否有利于高校財務自主權實現(xiàn)的角度來評價《通知》的相關規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，《通知》在建立健全中央高校經(jīng)費投入機制方面具有一些重要的突破：

（一）優(yōu)化整合專項，采取客觀化分配方式，提高中央高校的經(jīng)費統(tǒng)籌能力

過多的專項在很大程度上制約了中央高校財務自主權的有效發(fā)揮。為此，《通知》在以下幾個方面作出了重要調(diào)整：

首先，將已有的用于改善辦學條件、教學科研和重點建設等方面的13個專項，優(yōu)化整合為6個專項。調(diào)整之后專項的數(shù)目大大縮減；同時，也降低了項目之間的重復交叉。

其次，在專項資金的分配中，改變過去行政色彩相對濃厚的分配方式，主要采取按照因素、標準、政策等相對客觀的資金分配方式。調(diào)整后的分配方式提高了資金分配的透明度，促進了資金分配的公平性。

最后，在專項資金的使用方面，則強調(diào)高校對經(jīng)費的統(tǒng)籌使用。例如：對于由已有本科教學工程、基礎學科拔尖學生培養(yǎng)專項整合而成的中央高校教育教學改革專項資金，主要目的是統(tǒng)籌支持本專科生和研究生、教師和學生、課內(nèi)和課外教育教學活動，用于教育教學模式改革、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等方面，由中央高校按照規(guī)定統(tǒng)籌使用。

以上改革措施有助于克服過去專項過多的一些弊端，可以讓高校在很大程度上按照各自的實際發(fā)展需求自主決定資金的使用范圍，降低資金閑置和浪費的可能性，增加高校的財務自主權。這些改革措施最終將會增加高校的辦學自主權，從而促進高校的內(nèi)涵式發(fā)展與特色發(fā)展，在一定程度上克服同質(zhì)化的弊端。

（二）松動學費管制，鼓勵社會捐贈，進一步完善中央高校多元化籌資機制

學費管制和社會捐贈不足是制約中央高校經(jīng)費來源多元化的重要方面。為此，《通知》特別規(guī)定，根據(jù)“平穩(wěn)有序、逐步推進”的原則，按照規(guī)定程序動態(tài)調(diào)整高校學費標準。

值得注意的是，學費自主權和高校財務自主權密切相關。學費收入是高�？梢栽谌�校范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用的資金，高校收入結構中學費收入占比的增加有助于高校財務自主權的實現(xiàn)。此外，《通知》在學費和社會捐贈方面的規(guī)定將進一步完善中央高校多元化籌資機制，促進高校財務自主權的實現(xiàn)。

中央高校經(jīng)費投入機制在哪些方面還有待完善

為了促進中央高校財務自主權的進一步實現(xiàn)，筆者認為，還需要繼續(xù)推進中央高校經(jīng)費投入機制的完善。

（一）進一步整合專項，提高高校經(jīng)費統(tǒng)籌能力

目前整合過的6個專項還有進一步整合的余地。例如：目前已經(jīng)由高校按規(guī)定統(tǒng)籌使用的中央高校教育教學改革專項資金，可以考慮納入中央高校本科生、研究生生均定額撥款，由項目支出轉為基本支出，由高校在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用該筆資金。

（二）建立健全中央高�？蒲袚芸顧C制

目前，以生均撥款體現(xiàn)的教學撥款機制已經(jīng)基本健全，筆者認為，有必要從建立健全中央高�？蒲袚芸顧C制的角度，進一步完善中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項資金，將其與中央高�；�本科研業(yè)務費資金合并，轉為常規(guī)性的撥款，建立非競爭性的科研撥款制度。

（三）進一步完善中央高校多元化籌資機制

盡快落實學費調(diào)整政策，適度提高收費水平，體現(xiàn)辦學成本。逐步改變高水平大學收費偏低的狀況。此外，進一步完善捐贈配比制度。在考慮效率的同時，也需要重視公平。對一些因院校層次、專業(yè)結構、地理位置等因素吸納捐贈能力較弱的高校，應該制定傾斜性配比政策。鼓勵高校設立捐贈基金，應該重視捐贈基金的保值增值，重視專業(yè)化運作，取消一些投資限制措施，建立風險防范機制。實行稅收優(yōu)惠政策，對于捐贈基金的投資收益應該免稅。

（四）加強資金監(jiān)管

落實高校財務自主權和加強資金監(jiān)管是相輔相成的。首先，高校必須按照教學和科研等方面的實際要求，認真編制預算，并把決算做實。其次，要加強對資金使用的事中監(jiān)督。完善資金使用和監(jiān)管制度，對于經(jīng)費使用中發(fā)生的違法犯罪行為，應該依法予以追究。第三，要加強事后的審計監(jiān)督。最后，加強高校財務公開。在一些高教發(fā)達國家，高校的資產(chǎn)負債表、收入費用表、現(xiàn)金流量表等，會在接受社會審計機構審計的基礎上，向社會公開。目前中央高校的財務公開工作其實也在開展，但在公開的報表類型方面還存在一些不足。當然，高校財務公開與整個政府和事業(yè)單位的財務會計制度改革是緊密相連的。

（作者魏建國為北京大學中國教育財政科學研究所副研究員）

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